将风险沟通和社区参与纳入国家公共卫生应急响应并发挥作用至关重要。针对我国新型冠状病毒肺炎（COVID-19）防控的困难与挑战，基于世界卫生组织临时指南，我们建议完善政府内部风险沟通体系，强化政府应急管理体系的内外部协调，推进公众沟通、回应社会关切，重视社区参与联防联控，直面不确定性有效反击谣言，增强国际合作，推动防控措施循证决策。
引用本文： 胡广宇, 邱五七. 从指南到实践：推动新型冠状病毒肺炎（COVID-19）防控风险沟通和社区参与. 中国循证医学杂志, 2020, 20(6): 719-722. doi: 10.7507/1672-2531.202001116 复制
风险沟通和社区参与（risk communication and community engagement，RCCE）是突发卫生事件应急响应的重要组成部分[1, 2]。2019 年 12 月以来，一种由新型冠状病毒引发的新发传染性疾病，即新型冠状病毒肺炎（COVID-19）陆续在中国、泰国、日本、韩国、美国、越南、新加坡等国家暴发和流行，并逐步演变成传播和影响世界多国的全球性大流行病[3-5]。
本文基于 2020 年 1 月 WHO 发布的临时应对指南[6]，结合国内防控工作实践中面临的困难与挑战，就如何推动 RCCE 由指南推荐转化为防控实践，提出以下相关建议。
1 高位启动，尽快完善政府内部风险沟通体系
政府内部风险沟通体系的建立和有效响应，是公共卫生应急响应中内外部信息和意见交换的前提条件。我国各级卫生健康行政部门自 2003 年以来，已逐步建立起公共卫生应急管理风险沟通体系[7, 8]，并先后在输入性中东呼吸综合征（MERS）和 H7N9 禽流感疫情等防控工作中发挥过重要作用[9, 10]。
随着此次疫情由局部暴发流行转向全国扩散，国家层面的动员响应启动后[11]，政府内部的疫情风险沟通体系也应当由地方为主转向以中央为主的高位启动运转，明确将 RCCE 纳入全国疫情防控全局，在中央和省级层面组建专项工作组，明确分工和职责，设立和不断完善统一权威、及时高效的信息发布流程、主要活动和时间表。尽量避免风险沟通工作各自为战，由中央工作组就疫情统计发布周期时点、防控建议发布形式途径等关键信息，设定统一明确的工作规范，由省级工作组负责本区域落实。尤其在新型冠状病毒感染肺炎被纳入法定传染病乙类管理，采取甲类传染病的预防、控制措施后[12]，应依法严格落实疫情报告、通报和公布制度，并及时督查、反馈制度执行情况。此外，WHO 指南给出的是普适性推荐意见，在本次疫情成为国际关注的突发公共卫生事件背景下[13]，我国如何在风险沟通体系构建和应对中，借力发挥中国特色社会主义的制度优势，是有待实践探索的重要问题。
2 强化政府部门应急管理，内部一致，外部协调
突发公共卫生事件广泛牵涉经济社会发展，重大疫情更是深刻影响多个行业的生存发展。风险沟通和社区参与的准备与应对，既对政府部门间协同一致提出了更高要求，也对外部合作协调提出了更多挑战。在我国疫情早期局部暴发流行的过程中，地方政府不同部门由于缺乏应对流行性疾病传播的经验和预案，导致部分公共政策的设计和应对[14]，在意欲实现既有政策初衷的目标下，同时产生了区域性疫情传播风险叠加的突出矛盾等非预期性政策效果。新发传染病再一次提醒我们，将健康融入所有政策（Health in All Policies）的必要性和紧迫性。
传染病具有极强外部性，政府部门应急管理的内外部合作如何一致协调，是疫情防控的重要基石。及时将政府部门、群团组织和企业在内的相关社会各方纳入疫情联防联控 RCCE 应对，确保及时沟通和有效响应，是决定联防联控成败的关键。WHO 指南推荐制定和采用标准作业流程（standard operation procedure，SOP）来落实各相关方在 RCCE 响应工作中的角色和职责，这对有效提升现场防控工作协同具有重要实践意义。宜重点关注各地在 RCCE 启动后沟通响应的协同性，依托中央和地方分级负责的风险沟通体系，基于 SOP 确认各层级不同工作领域的消息准备、复核、发布的一致性。湖北省武汉市最早在全国采取了城市公共交通停运，机场、火车站离汉通道暂时关闭等防控措施[15]。一方面该举措有效减少了人群流动，降低了病毒大范围传播的可能；另一方面在短时期医疗服务需求激增的同时，医疗机构也面临着防护物资匮乏和物流通道不畅的挑战。为充分动员社会力量支援防疫，大量第三方机构积极行动，短时间内组织了大量援助物资。如何在RCCE工作中统筹安排，协同应对，以高效实现突发公共卫生事件应对中的需求与供给平衡，不仅有待于探索实践与深入研究，也将为国际社会应对疫情提供重要参考与借鉴。
3 积极推进公众沟通，及时回应社会关切
传染病暴发流行导致的公众恐慌，将对疫情导致的经济和社会后果带来深远影响[16]，及时披露信息是疫情防控的重中之重。普通民众包括医护人员的恐慌，均来自对未知和不确定性风险的恐惧，积极推进公众沟通、及时回应社会关切，是消解恐慌和获取公众支持的关键。无论是在已出现局部流行和社区暴发的高危区域，还是在仅有散发病例的风险区域，政府部门及时主动向公众沟通已知的信息和正在采取的措施，既是尊重公众知情权，也是政府部门主动管理风险的重要抓手。
经历 SARS 后，我国各级政府卫生健康部门普遍建立了新闻发言人制度，依托这一制度及时面向公众发布健康风险消息，并根据风险评估结果和公众风险感知情况及时更新信息发布，这是 RCCE 指南建议在我国本土化应用的重要基础。与 2003 年 SARS 流行期间的社会背景相比，当前移动互联网的应用普及，将信息发布的及时性和传播途径的可及性提升到前所未有的高度。普通公众获取信息来源渠道广泛，信息传播途径也更为多样。与官方疫情通报相比，此次互联网第三方疫情动态服务，具有时效强、高动态、可交互等突出特点。与此同时，国内外社会化媒体平台中关键意见领袖（key opinion leader，KOL）表现出社区参与度高、社群动员力强、社会影响力广等突出优势。建议政府部门在 RCCE 工作中主动加强与上述相关各方的沟通合作，进一步提升面向公众的风险沟通效果。
4 充分动员社区参与，有序推进联防联控
COVID-19是新中国成立以来在中国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[17]。基层社区和普通公众作为基层防控的主体之一，在大范围和超常规疫情防控措施的条件下，面临前所未有的多方挑战。在上述特殊背景下，WHO 指南有关社区参与的危机应对建议难以完全满足当前我国防控的现实需求。当然，一方面可参考指南建议，重视疫情和管制措施给受影响群体带来的影响，及时通过 12320 卫生热线、舆情监测等方式，了解医护人员、患者、普通公众、社会脆弱群体等相关方的不同诉求，给予及时有效反馈，以提升受影响群体参与配合疫情防控的依从性。另一方面应结合国内各地实际，充分动员社区参与，有序推进联防联控。如基层医疗卫生机构和疾控部门在开展疑似患者的流行病学筛查以及社区暴发的流行病学调查处置时，应紧密依托城乡社区组织，利用社区、社会组织、社会工作联动机制，及时在社区层面控制传染源，落实密切接触者追踪管理和一般人群防护健康宣教；针对接受隔离观察或治疗的社会脆弱群体，还应高度关注协调解决其家庭在特殊时期的生存问题。应充分发挥我国爱国卫生运动的优良传统和独特优势，推进并形成社会各方主动参与群防群控的统一战线，为疫情整体防控提供社会组织基础。此外，建议广泛动员社会团体和行业性组织发挥专业优势，通过提供科学防疫知识普及、互联网诊疗咨询、心理咨询援助等相关领域专业服务，最大化社区参与的防控效果。
5 坦诚直面不确定性，有效反击谣言和误解
WHO 发布的 COVID-19 临时应对指南明确提出，主动就已知和未知情况进行沟通，是 RCCE 最重要的干预措施之一，其最富有成效的结果包括减少可能破坏疫情防控应对的谣言及误解的进一步传播，同时将最大限度降低伴随疫情而来的社会混乱[6]。而这些正是各国政府在应对和处置疫情过程中，动员社会参与和建立公众信任的重要基石。
COVID-19 的病原体作为此前从未在人体中发现的冠状病毒新毒株，其致病机制和临床诊疗研究的认识，必然经历循序渐进的过程，而对于不确定性的沟通与解释则不宜守株待兔。在新发传染病防控应急处置实践工作中，一方面，应当实事求是，尊重流行病学基本规律，重视控制传染源、切断传播途径、保护易感人群的疫情防控确定性原则；另一方面，应当坦诚直面新发传染性疾病流行过程中存在的诸多不确定性，尤其要针对这些不确定性，包括临床经验的局限性，做好公众宣教和风险沟通。历史的经验告诉我们，伴随疫情暴发和流行，谣言从不会缺席，而有效反击谣言和误解，不仅要靠信息公开透明和及时有效的沟通，还应疏堵结合。由于疫情防控领域工作的专业性较强，实施在政府主导下的 RCCE 工作，在树立权威统一信息发布渠道的基础上，不仅应同步建立谣言与误解的监测、验证、回应机制，更要通过有效途径及时了解、掌握不同群体对疫情风险的认识和感知，主动分析研判，进而应用于 RCCE 策略的改进与实施。
6 增强国际交流合作，推动防控措施循证决策
在我国卫生健康行政部门积极开展疫情防控的同时，其他报告发现输入性病例的国家也快速启动了应对措施[5]，在 RCCE 应对层面，泰国疾控部门为从中国返回的有相关症状者开设了热线，并向公众发布了风险沟通指南；日本国立感染症研究所立即着手修订风险评估方法，包括对密切接触者的定义，并加强了公众风险沟通；韩国政府将国家警戒级别从国家危机管理系统 4 级中的蓝色（1 级）提高到黄色（2 级）。世界卫生组织合作中心等国际机构也先后迅速发布了相关研究进展和工作建议[18, 19]。在 RCCE 准备方面，新加坡、菲律宾等东南亚国家也有诸多值得借鉴的理念和措施[20]。及时加强 RCCE 的国际交流与合作，重视国际社会的成功经验和建议，推动防控措施循证决策，将为我国控制疫情提供有力支撑。
7 结语
SARS 已经过去了整整 17 年，而 SARS 冠状病毒起源直到 2017 年才得到最终确认，至今尚无有效的针对性药物。2019 年新发现的冠状病毒（SARS-CoV-2），引发了此次 COVID-19 的全球大流行疫情，其发病、流行、控制也必然遵循流行病学的客观规律。我国的公共卫生和医疗服务体系有能力控制疫情的蔓延。公卫临床，厘然各当，尊重疾病流行客观规律，坚决果断地采取有效公共卫生措施，重视风险沟通和社区参与，我们终将赢得这场疫情防控的战争。
风险沟通和社区参与（risk communication and community engagement，RCCE）是突发卫生事件应急响应的重要组成部分[1, 2]。2019 年 12 月以来，一种由新型冠状病毒引发的新发传染性疾病，即新型冠状病毒肺炎（COVID-19）陆续在中国、泰国、日本、韩国、美国、越南、新加坡等国家暴发和流行，并逐步演变成传播和影响世界多国的全球性大流行病[3-5]。
本文基于 2020 年 1 月 WHO 发布的临时应对指南[6]，结合国内防控工作实践中面临的困难与挑战，就如何推动 RCCE 由指南推荐转化为防控实践，提出以下相关建议。
1 高位启动，尽快完善政府内部风险沟通体系
政府内部风险沟通体系的建立和有效响应，是公共卫生应急响应中内外部信息和意见交换的前提条件。我国各级卫生健康行政部门自 2003 年以来，已逐步建立起公共卫生应急管理风险沟通体系[7, 8]，并先后在输入性中东呼吸综合征（MERS）和 H7N9 禽流感疫情等防控工作中发挥过重要作用[9, 10]。
随着此次疫情由局部暴发流行转向全国扩散，国家层面的动员响应启动后[11]，政府内部的疫情风险沟通体系也应当由地方为主转向以中央为主的高位启动运转，明确将 RCCE 纳入全国疫情防控全局，在中央和省级层面组建专项工作组，明确分工和职责，设立和不断完善统一权威、及时高效的信息发布流程、主要活动和时间表。尽量避免风险沟通工作各自为战，由中央工作组就疫情统计发布周期时点、防控建议发布形式途径等关键信息，设定统一明确的工作规范，由省级工作组负责本区域落实。尤其在新型冠状病毒感染肺炎被纳入法定传染病乙类管理，采取甲类传染病的预防、控制措施后[12]，应依法严格落实疫情报告、通报和公布制度，并及时督查、反馈制度执行情况。此外，WHO 指南给出的是普适性推荐意见，在本次疫情成为国际关注的突发公共卫生事件背景下[13]，我国如何在风险沟通体系构建和应对中，借力发挥中国特色社会主义的制度优势，是有待实践探索的重要问题。
2 强化政府部门应急管理，内部一致，外部协调
突发公共卫生事件广泛牵涉经济社会发展，重大疫情更是深刻影响多个行业的生存发展。风险沟通和社区参与的准备与应对，既对政府部门间协同一致提出了更高要求，也对外部合作协调提出了更多挑战。在我国疫情早期局部暴发流行的过程中，地方政府不同部门由于缺乏应对流行性疾病传播的经验和预案，导致部分公共政策的设计和应对[14]，在意欲实现既有政策初衷的目标下，同时产生了区域性疫情传播风险叠加的突出矛盾等非预期性政策效果。新发传染病再一次提醒我们，将健康融入所有政策（Health in All Policies）的必要性和紧迫性。
传染病具有极强外部性，政府部门应急管理的内外部合作如何一致协调，是疫情防控的重要基石。及时将政府部门、群团组织和企业在内的相关社会各方纳入疫情联防联控 RCCE 应对，确保及时沟通和有效响应，是决定联防联控成败的关键。WHO 指南推荐制定和采用标准作业流程（standard operation procedure，SOP）来落实各相关方在 RCCE 响应工作中的角色和职责，这对有效提升现场防控工作协同具有重要实践意义。宜重点关注各地在 RCCE 启动后沟通响应的协同性，依托中央和地方分级负责的风险沟通体系，基于 SOP 确认各层级不同工作领域的消息准备、复核、发布的一致性。湖北省武汉市最早在全国采取了城市公共交通停运，机场、火车站离汉通道暂时关闭等防控措施[15]。一方面该举措有效减少了人群流动，降低了病毒大范围传播的可能；另一方面在短时期医疗服务需求激增的同时，医疗机构也面临着防护物资匮乏和物流通道不畅的挑战。为充分动员社会力量支援防疫，大量第三方机构积极行动，短时间内组织了大量援助物资。如何在RCCE工作中统筹安排，协同应对，以高效实现突发公共卫生事件应对中的需求与供给平衡，不仅有待于探索实践与深入研究，也将为国际社会应对疫情提供重要参考与借鉴。
3 积极推进公众沟通，及时回应社会关切
传染病暴发流行导致的公众恐慌，将对疫情导致的经济和社会后果带来深远影响[16]，及时披露信息是疫情防控的重中之重。普通民众包括医护人员的恐慌，均来自对未知和不确定性风险的恐惧，积极推进公众沟通、及时回应社会关切，是消解恐慌和获取公众支持的关键。无论是在已出现局部流行和社区暴发的高危区域，还是在仅有散发病例的风险区域，政府部门及时主动向公众沟通已知的信息和正在采取的措施，既是尊重公众知情权，也是政府部门主动管理风险的重要抓手。
经历 SARS 后，我国各级政府卫生健康部门普遍建立了新闻发言人制度，依托这一制度及时面向公众发布健康风险消息，并根据风险评估结果和公众风险感知情况及时更新信息发布，这是 RCCE 指南建议在我国本土化应用的重要基础。与 2003 年 SARS 流行期间的社会背景相比，当前移动互联网的应用普及，将信息发布的及时性和传播途径的可及性提升到前所未有的高度。普通公众获取信息来源渠道广泛，信息传播途径也更为多样。与官方疫情通报相比，此次互联网第三方疫情动态服务，具有时效强、高动态、可交互等突出特点。与此同时，国内外社会化媒体平台中关键意见领袖（key opinion leader，KOL）表现出社区参与度高、社群动员力强、社会影响力广等突出优势。建议政府部门在 RCCE 工作中主动加强与上述相关各方的沟通合作，进一步提升面向公众的风险沟通效果。
4 充分动员社区参与，有序推进联防联控
COVID-19是新中国成立以来在中国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件[17]。基层社区和普通公众作为基层防控的主体之一，在大范围和超常规疫情防控措施的条件下，面临前所未有的多方挑战。在上述特殊背景下，WHO 指南有关社区参与的危机应对建议难以完全满足当前我国防控的现实需求。当然，一方面可参考指南建议，重视疫情和管制措施给受影响群体带来的影响，及时通过 12320 卫生热线、舆情监测等方式，了解医护人员、患者、普通公众、社会脆弱群体等相关方的不同诉求，给予及时有效反馈，以提升受影响群体参与配合疫情防控的依从性。另一方面应结合国内各地实际，充分动员社区参与，有序推进联防联控。如基层医疗卫生机构和疾控部门在开展疑似患者的流行病学筛查以及社区暴发的流行病学调查处置时，应紧密依托城乡社区组织，利用社区、社会组织、社会工作联动机制，及时在社区层面控制传染源，落实密切接触者追踪管理和一般人群防护健康宣教；针对接受隔离观察或治疗的社会脆弱群体，还应高度关注协调解决其家庭在特殊时期的生存问题。应充分发挥我国爱国卫生运动的优良传统和独特优势，推进并形成社会各方主动参与群防群控的统一战线，为疫情整体防控提供社会组织基础。此外，建议广泛动员社会团体和行业性组织发挥专业优势，通过提供科学防疫知识普及、互联网诊疗咨询、心理咨询援助等相关领域专业服务，最大化社区参与的防控效果。
5 坦诚直面不确定性，有效反击谣言和误解
WHO 发布的 COVID-19 临时应对指南明确提出，主动就已知和未知情况进行沟通，是 RCCE 最重要的干预措施之一，其最富有成效的结果包括减少可能破坏疫情防控应对的谣言及误解的进一步传播，同时将最大限度降低伴随疫情而来的社会混乱[6]。而这些正是各国政府在应对和处置疫情过程中，动员社会参与和建立公众信任的重要基石。
COVID-19 的病原体作为此前从未在人体中发现的冠状病毒新毒株，其致病机制和临床诊疗研究的认识，必然经历循序渐进的过程，而对于不确定性的沟通与解释则不宜守株待兔。在新发传染病防控应急处置实践工作中，一方面，应当实事求是，尊重流行病学基本规律，重视控制传染源、切断传播途径、保护易感人群的疫情防控确定性原则；另一方面，应当坦诚直面新发传染性疾病流行过程中存在的诸多不确定性，尤其要针对这些不确定性，包括临床经验的局限性，做好公众宣教和风险沟通。历史的经验告诉我们，伴随疫情暴发和流行，谣言从不会缺席，而有效反击谣言和误解，不仅要靠信息公开透明和及时有效的沟通，还应疏堵结合。由于疫情防控领域工作的专业性较强，实施在政府主导下的 RCCE 工作，在树立权威统一信息发布渠道的基础上，不仅应同步建立谣言与误解的监测、验证、回应机制，更要通过有效途径及时了解、掌握不同群体对疫情风险的认识和感知，主动分析研判，进而应用于 RCCE 策略的改进与实施。
6 增强国际交流合作，推动防控措施循证决策
在我国卫生健康行政部门积极开展疫情防控的同时，其他报告发现输入性病例的国家也快速启动了应对措施[5]，在 RCCE 应对层面，泰国疾控部门为从中国返回的有相关症状者开设了热线，并向公众发布了风险沟通指南；日本国立感染症研究所立即着手修订风险评估方法，包括对密切接触者的定义，并加强了公众风险沟通；韩国政府将国家警戒级别从国家危机管理系统 4 级中的蓝色（1 级）提高到黄色（2 级）。世界卫生组织合作中心等国际机构也先后迅速发布了相关研究进展和工作建议[18, 19]。在 RCCE 准备方面，新加坡、菲律宾等东南亚国家也有诸多值得借鉴的理念和措施[20]。及时加强 RCCE 的国际交流与合作，重视国际社会的成功经验和建议，推动防控措施循证决策，将为我国控制疫情提供有力支撑。
7 结语
SARS 已经过去了整整 17 年，而 SARS 冠状病毒起源直到 2017 年才得到最终确认，至今尚无有效的针对性药物。2019 年新发现的冠状病毒（SARS-CoV-2），引发了此次 COVID-19 的全球大流行疫情，其发病、流行、控制也必然遵循流行病学的客观规律。我国的公共卫生和医疗服务体系有能力控制疫情的蔓延。公卫临床，厘然各当，尊重疾病流行客观规律，坚决果断地采取有效公共卫生措施，重视风险沟通和社区参与，我们终将赢得这场疫情防控的战争。